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La responsabilidad del “Estado-legislador”
MANUEL JESÚS ASTILLERO FUENTES
I.- INTRODUCCIÓN
1.º El primero de ellos - y por conocido - sería el que tiene lugar como consecuencia del ejercicio del Poder Acaso podríamos "echarle la culpa" al Sr. Ejecutivo, a través de las relaciones Administración- Montesquieu de que ya entrado el siglo XXI estemos administrado. Esto es lo que se conoce como todavía tratando de configurar y afianzar lo que - un responsabilidad patrimonial de la Administración tanto impropiamente - ha venido a denominarse la Pública (responsabilidad del Estado-
"responsabilidad del Estado-legislador". administrador).
Su historia no es sino el epílogo de la historia de la Se da, por ejemplo, cuando una persona con responsabilidad patrimonial del Estado en general. desequilibrios mentales y a la que la Administración Ésta, que comienza como una lucha por la estatal había concedido una licencia de armas de destrucción del principio the king can do not wrong (el fuego, hiere a otra persona con dicha arma; los rey no puede hacer ilícito), encuentra un hito en la familiares del fallecido reclaman la indemnización de consagración del instituto expropiatorio tras el daños al Estado por la concesión indebida de tal derrumbamiento del Ancien Régime. A partir de ahí hay una lenta progresión acelerada por las políticas intervencionistas. Por un lado se pasa de una 2.º El segundo, se daría en el ejercicio del Poder responsabilidad indirecta (subsidiaria) a otra directa Judicial (responsabilidad del Estado-juez).
del Estado, liberando así a un funcionariado que, convertido en cabeza de turco, ya no llegaba a Como ejemplo téngase los daños y perjuicios afrontar con sus patrimonios personales la nueva causados como consecuencia de sentencias casuística. Por otro, se pasa de una responsabilidad por culpa a otra objetiva, liberando a los damnificados 3.º Y el tercero, sería una secuela del actuar del de complejas cuando no diabólicas cargas Poder Legislativo, la producción de efectos dañinos o perjudiciales derivados de las leyes. He aquí la faceta Así se llegó al reconocimiento de la responsabilidad más desaventajada de todas las responsabilidades de la Administración del Estado, lo cual se hizo del ejercicio del Poder: la responsabilidad del
extensivo a la de Justicia. Pero quedó pendiente el Estado-legislador, la cual, no obstante, nos ofrece
reconocimiento de la responsabilidad del Estado una casuística tan abundante como variada. Al objeto derivada de actos legislativos, quizás por una de identificar su alcance y posibilidades, pasamos a recoger algunos casos extraídos de la jurisprudencia, parlamentaria en tanto que instrumento de mas sin entrar en las soluciones jurídicas que en su manifestación de la Soberanía popular. Sin embargo, antes de entrar a cómo se llega a reconocer esta "modalidad" de responsabilidad, depuremos un poco Una ley estatal reduce la edad de jubilación de los funcionarios y otra establece un sistema de incompatibilidades más estricto del que había. II. CONCEPTO Y CASUÍSTICA
Estos reclaman indemnizaciones porque han Al ejercicio del poder es inherente la causación de visto recortada su vida laboral y su capacidad de daños - queridos o no -. El Estado es instrumento de trabajo en otras áreas respecto del momento en poder. Corolario de lo anterior es que el Estado es el que ingresaron en la función pública. instrumento de causación de daños. Ahora bien, y Una ley autonómica obliga a los propietarios de siguiendo con la diferenciación que al principio apuntamos, esto puede suceder en diferentes productividad. Los propietarios reclaman Artículos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Iberforo
Dentro del proceso de integración europea, una Ley Orgánica del Poder Judicial), no es menos cierto ley elimina progresivamente, los cupos de que no hay óbice razonablemente justificado para no aplicar analógicamente esos desarrollos legislativos; aduaneros que había para el caso de que las ello máxime cuando lo contrario implica la admisión capturas se hubiesen realizado por empresas extranjeras participadas por españolas. La Reconocida la responsabilidad que venimos empresa española reclama una indemnización estudiando, sea por vía positiva o jurisprudencial, se plantean diversas cuestiones de fondo y que Un tributo se declara inconstitucional. Los abordaremos ya desde una perspectiva de presente. contribuyentes que lo pagaron reclaman la IV. RÉGIMEN JURÍDICO
devolución del mismo con los intereses legales más indemnización de daños y perjuicios. El análisis del régimen jurídico de la responsabilidad del Estado-legislador pasa, en cualquier caso, por una III. LA PROBLEMÁTICA DE SU
ya apuntada compleja y borrosa diferenciación entre RECONOCIMIENTO
actos legislativos de naturaleza expropiatoria y de
Pues bien, si conceptualmente está claro - a priori - naturaleza no expropiatoria. Los primeros son, en
qué es la responsabilidad del Estado-legislador, y si palabras poco clarificadoras del Tribunal la casuística da tanto de sí, ¿cómo es posible que - Constitucional, los que afectan al "contenido esencial" en expresión de F. GARRIDO FALLA - estamos del derecho, de manera que pasaría de ser una "a vueltas" con esta suerte de regulación a "una privación o supresión del mismo" (STC 227/1988, de 29/11/88, FJ 11º). Por reducción, los actos legislativos de naturaleza no expropiatoria Ello es debido a una más que recatada jurisprudencia serán todos los demás. Conscientes de este escollo - que, rayana en la timidez, se ha amparado en una que no puede ser abordado aquí con más supuesta ausencia de regulación legal suficiente para detenimiento - veamos las generalidades del régimen declarar que "resulta inadmisible que, sustituyendo al jurídico y los supuestos que pueden presentarse: legislador, sean los órganos del Poder Judicial los que regulen la posible responsabilidad derivada de la 1.º Como cuestiones comunes hay que decir que,
aplicación de las leyes mediante una elaboración en general, el cauce procedimental más idóneo será jurisprudencial que carece de cualquier antecedente el previsto en el Reglamento de los Procedimientos de legislativo" (de la famosa STS del Pleno de la las Administraciones Públicas en materia de Sección 3ª de 30/11/92, RJ 8769, y otras muchas en responsabilidad patrimonial (RD 429/93, de 26 de la misma línea). De esta declaración se puede afirmar que, si no está falta de verdad - a la luz del art. 9.3 Constitución Española (CE) que establece La pretensión debe dirigirse contra la Administración que "La Constitución garantiza (…) la responsabilidad Pública que dictó el acto administrativo aplicativo de la (…) de los poderes públicos" -, desde luego sí está ley, y si no, contra la Administración que ejecutó el Desde este punto de vista, negar la existencia de la El plazo es de un año a contar desde la efectividad responsabilidad del Estado-legislador alegando que del acto, desde que se produjo el hecho lesivo, o dicho art. 9.3 CE carece de aplicabilidad directa, no es fruto sino de encontrar lagunas normativas allá Por lo que respecta a la prueba, y teniendo en cuenta donde no las hay. Porque, si bien es cierto que la que se trata de una responsabilidad objetiva, bastará configuración constitucional de la responsabilidad del con probar el daño o perjuicio efectivo e Estado-administrador (art. 106.2 CE) y la del Estado- individualizado y la relación de causalidad con el acto juez (art. 121 CE) exigen un desarrollo legislativo (que lo ha habido: Ley de Expropiación Forzosa, Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones A continuación, veamos en el marco de qué Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, situaciones se puede plantear la pretensión Artículos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Iberforo
2.º Si la misma ley establece normas sobre la
Así, ante estas situaciones, y a falta de decisiones indemnización correspondiente, y tanto si tiene un
judiciales, creemos que puede haber dos vías para contenido de naturaleza expropiatoria como de enmendar la indelicadeza del legislador: naturaleza no expropiatoria, se puede plantear la La primera sería la de plantear una pretensión pretensión indemnizatoria, con fundamento indemnizatoria en base a una declaración de sustantivo, respectivamente, en la legislación inconstitucionalidad de la ley, pero esta vez por específica sobre expropiación y en el art. 139.3 de la contravención del art. 9.3 CE antes mentado. Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común La segunda sería la de plantear una pretensión (Ley 30/92, de 26 de noviembre – L.R.J.A.P. -). indemnizatoria por aplicación analógica de las normas sobre responsabilidad patrimonial de las 3.º Puede suceder sin embargo que la ley calle
administraciones públicas, y ello porque, en sobre el aspecto indemnizatorio, en cuyo caso el
definitiva, no se debe olvidar que el origen régimen varía según que el contenido de la ley sea inmediato de la lesión está en la aplicación de de naturaleza expropiatoria o no expropiatoria. una ley por una Administración Pública, y no en a) En el primer supuesto, y en la fase judicial la misma ley. En estos casos se debería denunciar la contravención del Principio General del Derecho naeminem laedere, haciendo aplicativo de la ley, se puede instar una hincapié en la injusticia generada por la no indemnización del daño efectivo y con nexo expropiación conlleva una indemnización. Sin embargo, y como vimos anteriormente, estas Obtenida - en su caso - la declaración de soluciones no cuentan - de momento - con el inconstitucionalidad, se podrá plantear la 4.º Finalmente, puede ocurrir que la ley prevea la
indemnización pero que ésta resulte insuficiente.
contencioso-administrativo en cuyo marco a) Si se trata de una ley con contenido de naturaleza expropiatoria, se podrá instar la declaración de inconstitucionalidad pero esta b) Mas es posible que la ley, aún teniendo un vez por romper el "proporcionado equilibrio" que contenido de naturaleza no expropiatoria, de ha de mediar entre expropiación-indemnización lugar a situaciones que "merezcan algún género de compensación" (v.gr. STS-S3ª En el caso de leyes con contenido de naturaleza no expropiatoria la posibilidad de plantear una encontramos ante una incómoda situación a la pretensión indemnizatoria complementaria que nos ha abocado el actual art. 139.3 de la deviene mucho más remota, si bien podría tratar de encauzarse también por la vía analógica. Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/92, de 26 de V. CONCLUSIÓN
noviembre - LRJAP -), el cual "merece" también Hasta aquí una síntesis del panorama actual sobre la responsabilidad del Estado-legislador, el cual podría Dicho artículo, al condicionar la indemnización a que sintetizarse en una palabra: inmovilismo.
"así se establezcan en los propios actos legislativos y Inmovilismo porque, desde el punto de vista del en los términos que especifiquen dichos actos", da damnificado, la aparición del art. 139.3 LRJAP no sólo vía libre a la pervivencia de situaciones de injusticia no ha mejorado en nada la situación anterior, sino que material, que - a nuestro entender - consideramos inadmisibles y a las que, por tanto, es menester Artículos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Iberforo
En efecto, en supuestos de leyes de contenido no expropiatorio en los que nada se dice respecto de la indemnización que corresponda, o en los que, diciéndose, la previsión resulta insuficiente, se obliga a realizar elucubraciones jurídicas - de futuro más que incierto - al objeto de salvaguardar un Principio que, por claro, no necesita más apoyo que el de su misma presentación: naeminem laedere. En este sentido, tener que esperar que sea el propio legislador el protector de tal principio previendo en las leyes las indemnizaciones que correspondan por actos de naturaleza no expropiatoria, no pasa de ser un desideratum, una suerte de recordatorio a él dirigido para que tenga in mente las "otras" consecuencias de las leyes. Por ello, esperemos también que, en el ínterin, la jurisprudencia haya aprendido que encontrar una laguna en el Ordenamiento Jurídico español es tan difícil como

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